山水林田湖草沙是一個生命共同體，結(jié)合近些年國土空間生態(tài)治理以及各級政府部門開展科學(xué)綠化相關(guān)實踐情況來看，仍然存在山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理理念未得到有效貫徹、部門間工作協(xié)同仍需加強、相關(guān)制度不完善等問題，進一步有效開展“以水定綠”還存在一系列制約和挑戰(zhàn)。

國土空間生態(tài)保護修復(fù)仍未細化水資源承載能力約束

長期以來，由于治水、治沙、綠化等分屬不同行政管理部門，并且忽視水資源對生態(tài)環(huán)境的重要影響，造成一些地區(qū)，特別是水資源相對短缺地區(qū)在國土空間生態(tài)修復(fù)過程中出現(xiàn)徑流減少、造林成活率低、土壤干化等生態(tài)退化問題，而這些問題又進一步阻礙了生態(tài)保護和修復(fù)工作。按照山水林田湖草沙生命共同體理念和“以水定綠”要求，應(yīng)該在各級國土空間規(guī)劃中明確開展水資源承載能力評價，進而將國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃相銜接。當前，有的地方政府特別是縣級政府在國土空間規(guī)劃制定過程中，仍未充分將水資源承載能力作為重要條件，難以為地方開展“以水定綠”生態(tài)保護修復(fù)提供支撐。

水資源用途管制制度仍需進一步優(yōu)化

水資源用途管制制度是水資源剛性約束制度的重要內(nèi)容。雖然我國已經(jīng)建立起區(qū)域用水總量控制指標體系，但仍存在水資源剛性約束“不剛”的問題，這與水資源用途管制制度“不剛”有很大關(guān)系。目前有的地區(qū)在區(qū)域用水總量控制指標基礎(chǔ)上，將用水分解到生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等領(lǐng)域，但是由于技術(shù)和管理等多方面的因素，生態(tài)用水常常被擠占，特別是北方缺水地區(qū)仍面臨地下水超采、農(nóng)業(yè)擴耕擴灌等問題，這也是缺水地區(qū)“以水定綠”面臨的核心難題。西北部分區(qū)域存在農(nóng)業(yè)用水擠占生態(tài)用水現(xiàn)象，導(dǎo)致地下水水位難以回升，進而影響“三北防護林”和沙漠化治理的效應(yīng)和可持續(xù)性。因此，以水資源用途管制建立水資源剛性約束，經(jīng)過科學(xué)評估確定和保護生態(tài)用水是“以水定綠”的重要環(huán)節(jié)。

缺水地區(qū)綠化規(guī)劃水資源論證缺乏必要實施細則

雖然國家要求年均降水量400mm以下干旱半干旱地區(qū)的綠化規(guī)劃要經(jīng)過水資源論證，但目前尚未出臺有關(guān)具體要求。一方面，對綠化規(guī)劃水資源論證法定性欠缺，對生態(tài)修復(fù)和綠化工作的剛性約束力體現(xiàn)不夠；另一方面，對于綠化規(guī)劃水資源論證的重點、技術(shù)規(guī)范、評定細則、管理要求等問題目前仍在探索中。與此同時，綠化規(guī)劃水資源論證的審批按照流域和區(qū)域水資源管理權(quán)限進行審批，仍存在審批主體不清晰、審批流程不明確等問題，進一步制約了綠化規(guī)劃水資源論證在“以水定綠”中的效力。

對項目層面生態(tài)修復(fù)用水監(jiān)管制度不健全

實踐中，生態(tài)修復(fù)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨复_定的生態(tài)項目并未具體到樹種、草種，需要項目可行性研究報告或其他方案予以明確。對于生態(tài)脆弱的缺水地區(qū)而言，如果只明確以雨養(yǎng)、節(jié)水為導(dǎo)向，以恢復(fù)灌草植被為主，推廣喬灌草結(jié)合的綠化模式等原則，而未對具體綠化項目進行監(jiān)管，也可能造成水資源浪費、生態(tài)修復(fù)項目不可持續(xù)等問題。開展礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理是礦山企業(yè)的重要責(zé)任和義務(wù)，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些礦山生態(tài)修復(fù)項目缺乏必要的“以水定綠”監(jiān)管，礦山企業(yè)大量利用處理過的礦井疏干水進行土地整治及灌溉、生態(tài)修復(fù)和綠化等，有的企業(yè)為了追求美觀大量種植果樹，造成了超量用水，一旦礦井關(guān)閉，生態(tài)修復(fù)成果也難以持續(xù)。