祁連山國家公園候選區(qū)黑頸鶴成群

歷史的回眸

曾幾何時(shí)，中國并沒有真正意義上的獨(dú)立國家公園，更沒有形成國家公園體系，我們擁有的是由國務(wù)院各個部、局主管的“國家的公園”或自然保護(hù)地，即國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家沙漠公園等。

國家公園作為一種獨(dú)立的保護(hù)類型而存在，是自然保護(hù)運(yùn)動的產(chǎn)物，經(jīng)歷了自身縱向發(fā)展的體系完善過程，同時(shí)也受到國際保護(hù)實(shí)踐發(fā)展的影響。

以美國為例，國家公園醞釀產(chǎn)生的18—19世紀(jì)期間，存在特殊的社會背景，表現(xiàn)為來自歐洲的移民數(shù)量急速增加、東部地區(qū)城市化、環(huán)境惡化、鐵路網(wǎng)擴(kuò)大以及私家汽車大量普及等特征，那個時(shí)代號稱是美國進(jìn)步的時(shí)代。美國國家公園誕生的先導(dǎo)因素是歐洲發(fā)生的第一次工業(yè)革命及其帶來的一系列連鎖反應(yīng)，瓦特蒸汽機(jī)的發(fā)明推動了航海技術(shù)，為歐洲移民進(jìn)入美洲創(chuàng)造了條件，也使得日后歐洲與美洲在思想、文化與技術(shù)等層面交流頻繁。18世紀(jì)末美國開始的西進(jìn)運(yùn)動加速了工農(nóng)業(yè)發(fā)展，造成對自然資源的過度開發(fā)和對印第安文化的嚴(yán)重破壞。這一時(shí)期還出現(xiàn)了所謂的土地財(cái)政，進(jìn)一步導(dǎo)致開發(fā)混亂。在這種情況下，設(shè)立禁止開發(fā)的“保留地”成為一種紓解矛盾的可能方式，為國家公園理念的最初形成創(chuàng)造了條件。

事實(shí)上，美國國家公園體系建設(shè)的特點(diǎn)值得我們總結(jié)和借鑒。第一，國家公園的土地、資源的所有權(quán)及其保護(hù)職能明確，受法律保障；第二，國家公園的行政管理實(shí)行一元化垂直領(lǐng)導(dǎo)。將國家公園的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離；第三，國家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)高度集中，由國家統(tǒng)一組織專家編制；第四，公園管理的眾多環(huán)節(jié)都大量吸收社會公眾參與和社會支持；第五，資金來源主要靠政府撥款，部分靠私人或者財(cái)團(tuán)捐贈，門票收入用于環(huán)境和資源保護(hù)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)宣傳教育支出。

美國黃石國家公園

此外，國家公園的發(fā)展也受到世界環(huán)保組織的影響。以世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的自然保護(hù)地體系為例，國家公園屬于其自然保護(hù)地分類體系中的一個類別。該組織對自然保護(hù)地的定義是一個明確界定的地理空間，通過法律或者其他有效方式獲得承認(rèn)、得到承諾和進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)對自然及其擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長期保護(hù)。該定義把自然保護(hù)地分為6個管理類別，第Ⅰ類（又分為兩個亞類，即Ⅰa嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)和Ⅰb荒野保護(hù)區(qū)）、第Ⅱ類國家公園、第Ⅲ類自然遺跡或地貌、第Ⅳ類棲息地/物種管理區(qū)、第Ⅴ類陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)、第Ⅵ類可持續(xù)的資源利用保護(hù)區(qū)。在指南中，IUCN詳細(xì)地闡釋了每個類型保護(hù)地所具有的顯著特征、主要目標(biāo)，并給出了各自適宜的管理模式等內(nèi)容。

需要說明的是，IUCN的自然保護(hù)地分類體系只是一個參照體系，各個國家在設(shè)立國家公園時(shí)，并不局限于僅將該體系第Ⅱ類所包含的保護(hù)地作為國家公園。比如日本，按2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，31處國家公園之中有17處屬于“國家公園”類別，有14處屬于“景觀/海景保護(hù)區(qū)”類別；英國及韓國的國家公園全部屬于“景觀/海景保護(hù)區(qū)”類別；瑞典的國家公園屬于“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)”，將學(xué)術(shù)研究作為設(shè)立國家公園的主要目的；而澳大利亞大堡礁海洋國家公園作為世界上較大的國家公園，則涵蓋了上述保護(hù)地體系的全部6種類型。

探索無止境

雖然在此前的很長一段時(shí)期內(nèi)，我國執(zhí)行以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)的自然保護(hù)政策，但一直都沒有停止過建立國家公園的探索。

中國很早就籌設(shè)過國家公園？

早在1929年，留日歸來的園林學(xué)者陳植先生受當(dāng)時(shí)農(nóng)礦部的委托，將介于江蘇和浙江兩省之間面積3.6萬公頃的太湖規(guī)劃為“國立太湖公園”，完成《國立太湖公園計(jì)劃書》，書中寫著“蓋國立公園之本義，乃所以永久保存一定區(qū)域內(nèi)之風(fēng)景，以備公眾之享用者也。國立公園事業(yè)有二，一為風(fēng)景之保存，一為風(fēng)景之啟發(fā)，二者缺一，國立公園之本意遂失”，這一思想與現(xiàn)今我國國家公園的建設(shè)理念可以說是遙相呼應(yīng)。計(jì)劃書的篇幅超萬字，主要圍繞國立太湖公園的“形勢及區(qū)域”“風(fēng)景”“交通系統(tǒng)”“設(shè)備”“風(fēng)景林之建造”五個部分展開，詳細(xì)描繪出“國立太湖公園”的多彩形象，這也是我國首次建立現(xiàn)代國家公園的嘗試。在此基礎(chǔ)上，陳植先生還在1934年提出了他眼中的《國立公園方案》，該方案布局了包括西湖、莫干山、牯嶺、雞公山、北戴河、衡山、太湖、興城溫泉、青島海水浴場、宜興兩洞、黃山等在內(nèi)的擬建國立公園體系。在今天看來，這個方案雖然風(fēng)景區(qū)色彩濃重，在那個特殊的年代也由于種種原因未能落地實(shí)踐，但無論如何，它既受時(shí)人熱議，也對后世具有深遠(yuǎn)的影響，時(shí)至今日仍有著現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

時(shí)光在飛逝，到了2006年，云南省結(jié)合省情，開始了對國家公園的探索，在云南迪慶藏族自治州擬設(shè)普達(dá)措國家公園。兩年后的2008年6月，當(dāng)時(shí)的國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省。普達(dá)措國家公園的管理模式最初借鑒自美國，但由于土地歸屬等方面的國情差異，普達(dá)措的建設(shè)過程也反映出鮮明的中國特色。作為我國國家公園初創(chuàng)性的建設(shè)嘗試，普達(dá)措難以避免地出現(xiàn)了諸如門票定價(jià)、運(yùn)營管理等方面的問題，但在今天看來，在當(dāng)時(shí)國家政策不是很清晰的情況下，作為一個省份，大膽探索國家公園及其自然資源有效管理模式，無疑有其實(shí)踐意義，也反映了在那個時(shí)期林業(yè)部門率先垂范、敢于擔(dān)當(dāng)，探索建立國家公園體制重任的勇氣和魄力。

香格里拉國家公園候選區(qū)（云南普達(dá)措國家公園）

風(fēng)景名勝區(qū)曾被認(rèn)為與國家公園最接近，或最具有國家公園色彩

在我國，風(fēng)景名勝區(qū)曾被認(rèn)為是我國與國家公園最接近或最具有國家公園色彩的管理體系。這可以從當(dāng)時(shí)管理部門的相關(guān)文件中略見一斑，如《中國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(bào)（1982—2012）》是這么闡述的：“作為與國外國家公園最接近的自然和文化遺產(chǎn)管理體系，30年來，我國風(fēng)景名勝區(qū)開展了多層次、多主體、多形式、全方位的國際交流。”而《中國風(fēng)景名勝區(qū)形勢與展望》綠皮書（1994）也提到：“我國風(fēng)景名勝區(qū)與國際上的國家公園（National Park）相對應(yīng)，同時(shí)又有自己的特點(diǎn)?！?/p>

按說中國完全可以憑借自己無以倫比的自然資源稟賦，傲然挺立于世界國家公園之林，可是限于當(dāng)時(shí)的管理體制只能“欲言又止”，猶抱琵琶半遮面。

時(shí)至今日，通過國家公園體制的系統(tǒng)改革，中國已于2021年正式宣布設(shè)立第一批國家公園，依托重要的生態(tài)系統(tǒng)類型、獨(dú)特的自然景觀、最精華的自然遺產(chǎn)、最富集的多樣性資源，逐步探索出了具有中國特色的國家公園模式，國家公園類型已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了過去的認(rèn)知。

武夷山國家公園  攝影/黃海

站在新起點(diǎn)展望未來

自提出建立國家公園體制以來，中國國家公園建設(shè)經(jīng)歷了從單一保護(hù)到綜合保護(hù)的體制演變，陸續(xù)開展了頂層設(shè)計(jì)、組織試點(diǎn)、機(jī)制探索、空間布局、整合優(yōu)化、管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)制定等工作，構(gòu)建了以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，印發(fā)《國家公園空間布局方案》，遴選出49個國家公園候選區(qū)。繼2021年正式宣布成立第一批5個國家公園之后，第二批國家公園也進(jìn)入創(chuàng)建與醞釀設(shè)立的過程。特別值得期待的是，國家公園法可望在不久的將來出臺。中國正在全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。

從歷史背景、發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢來看，中國的國家公園建設(shè)注定是一個漫長的發(fā)展過程。自世界上第一個國家公園成立至今，已經(jīng)走過150余年，全球范圍內(nèi)也開展了大量的國家公園體制實(shí)踐，可見國家公園的概念早已不再是新生事物，那么中國的國家公園將如何自立自新？在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，我國國家公園所持的是“生態(tài)保護(hù)第一”的理念，這意味著對自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性、生物多樣性等的保護(hù)是我國國家公園內(nèi)一切活動開展的首要前提。例如，生態(tài)保護(hù)紅線是我國結(jié)合了過往生態(tài)保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后創(chuàng)造性提出的概念，它從制度上確保了那些具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域能夠得到嚴(yán)格的保護(hù)，不僅關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護(hù)，還強(qiáng)調(diào)空間格局的優(yōu)化，也為國家公園的管理提供了思路，即在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大前提下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的合理布局和各項(xiàng)功能的優(yōu)化，從而完成對全民共享和人與自然和諧共生的現(xiàn)實(shí)途徑的探索。中國在生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，也可以成為國際社會生物多樣性保護(hù)與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃管理的有益借鑒。

值得一提的是，《生物多樣性公約》也與國家公園息息相關(guān)?！渡锒鄻有怨s》的第八條講的是就地保護(hù)，它主要強(qiáng)調(diào)了幾點(diǎn)：一是建立保護(hù)地體系或需要采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性的地區(qū)；二是于必要時(shí)，制定準(zhǔn)則數(shù)據(jù)以選定、建立和管理保護(hù)地或需要采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性的地區(qū)；三是要管制或管理保護(hù)地內(nèi)外對保護(hù)生物多樣性至關(guān)重要的生物資源，以確保這些資源得到保護(hù)和持久使用。我國作為《生物多樣性公約》的締約國，在履行該公約的同時(shí)，也在建立和完善全國保護(hù)地分類體系，我國國家公園的發(fā)展是履行《生物多樣性公約》的重要途徑，更是中國生態(tài)文明建設(shè)成果的重要窗口。

回顧近10年來我國國家公園的發(fā)展，基本上可以用兩個詞組來概括：一是“建立體制”，另一個就是“起步發(fā)展”。即通過體制試點(diǎn)、整合優(yōu)化、制定空間布局方案和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、醞釀國家公園法以及建立第一批國家公園等多重努力，到目前為止已經(jīng)基本上形成了符合中國國情的國家公園體制機(jī)制，初步構(gòu)建了以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。盡管仍然面臨著諸如人地約束等難題，我國國家公園已經(jīng)能夠在理順管理機(jī)構(gòu)、推進(jìn)共建共享等方面給出卓有成效的答卷，為人與自然和諧共處走出了一條中國道路。伴隨著國家公園創(chuàng)建設(shè)立，以及國家公園建設(shè)理論的不斷深化，可以想見，中國國家公園建設(shè)事業(yè)也將持續(xù)煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。

作者：張玉鈞（北京林業(yè)大學(xué)國家公園研究中心主任、教授）

來源：森林與人類雜志

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