陶思明22條《野生動(dòng)物保護(hù)法》（修訂草案）修改建議

（修改后的完整版，提供參考與批評(píng)

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二〇二二年九月二十日

認(rèn)識(shí)到：

保護(hù)野生動(dòng)物從就地保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、自然生境和初級(jí)生產(chǎn)力開始并一以貫之，野生動(dòng)物保護(hù)幾乎等同于生物多樣性保護(hù)，要不斷推進(jìn)主流化、科學(xué)化，以利提質(zhì)增效。

保護(hù)野生動(dòng)物必須緊扣“野生”二字，模范踐行生態(tài)文明理念和保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針等，增進(jìn)人與自然實(shí)質(zhì)和諧，確保野生動(dòng)物真正受益。

全部野生動(dòng)物保護(hù)工作，可以概括為保護(hù)生境（棲息地）和管理野生動(dòng)物利用活動(dòng)兩條戰(zhàn)線。前者以區(qū)域自然半自然生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)，以管控減免有威脅的人類活動(dòng)為中心，具有就地整體性、普遍化保護(hù)特點(diǎn)，不需要各種物種名錄。后者適應(yīng)利用活動(dòng)的選擇性特點(diǎn)，應(yīng)該設(shè)立相關(guān)目錄、名錄等，作為利用活動(dòng)遵循和執(zhí)法監(jiān)管的依據(jù)。

鑒此，建議：

一、“總則”部分

1、第二條，刪除第二款、第四款，移入第五條第三款，補(bǔ)充完善相關(guān)表述，修改為：

在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域，從事野生動(dòng)物棲息地保護(hù)恢復(fù)、野生動(dòng)物利用和管理及相關(guān)活動(dòng)，適用本法。

本法所稱野生動(dòng)物棲息地，是指野生動(dòng)物自然分布、生息繁衍的重要地理區(qū)域。保護(hù)是指有效管控減免對(duì)該區(qū)域有威脅的人類活動(dòng)，預(yù)防新的生態(tài)破壞，恢復(fù)退化生態(tài)，維護(hù)區(qū)域自然半自然生態(tài)系統(tǒng)的野生動(dòng)物棲息地功能和各種生境的實(shí)際可用性。

本法所稱野生動(dòng)物利用活動(dòng)，是指獲取野生動(dòng)物用作展示展覽、食物、藥物、皮毛、科研及其國內(nèi)外貿(mào)易、文化交流和人工馴養(yǎng)的種源，包括野生動(dòng)物活體、尸體整體或部分、繁殖卵、衍生物等。管理是指根據(jù)利用習(xí)慣、實(shí)際需要、資源狀況和瀕危等級(jí)，實(shí)行許可制度和市場監(jiān)管等，保護(hù)合法利用，打擊取締非法利用。

2、第三條，刪除。理由：野生動(dòng)物權(quán)屬憲法已明確；科研問題第四條的表述更好；人工繁育不宜大力倡導(dǎo)或凸顯其地位。

3、第四條，充實(shí)野生動(dòng)物保護(hù)原則，提出貫徹生態(tài)文明理念的要求，完整表述保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針；

“鼓勵(lì)開展野生動(dòng)物科學(xué)研究”的表述，可以拓展為“鼓勵(lì)開展野生動(dòng)物保護(hù)、棲息地恢復(fù)、工程設(shè)施野生動(dòng)物安全性評(píng)價(jià)優(yōu)化，保護(hù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策及社區(qū)發(fā)展、化解人與野生動(dòng)物矛盾沖突等研究”。

4、第五條，參考《濕地保護(hù)法》第四條濕地保護(hù)主流化寫法，并引入主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線等概念，修改完善第一款。增加建立野生動(dòng)物保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定，引入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、野生動(dòng)物損害賠償?shù)痊F(xiàn)行政策。

5、增加規(guī)定：生物多樣性保護(hù)國家委員會(huì)、瀕危物種國家科學(xué)委員會(huì)、打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易部際聯(lián)席會(huì)議等專門性機(jī)制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)定期分析研究野生動(dòng)物保護(hù)工作形勢(shì)，提出改進(jìn)意見，并協(xié)調(diào)解決相關(guān)難點(diǎn)問題。

二、棲息地保護(hù)部分

6、第二章，章名“野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)”，修改為“棲息地保護(hù)恢復(fù)”。理由：

（1）保護(hù)棲息地就是保護(hù)野生動(dòng)物，除了利用外沒有離開棲息地的野生動(dòng)物。

（2）法律名稱已體現(xiàn)了野生動(dòng)物的主體地位，再在章名中與棲息地并列，容易產(chǎn)生歧義，出現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)與棲息地保護(hù)兩張皮的情況，實(shí)踐中就有保護(hù)野生動(dòng)物棄棲息地而去的現(xiàn)象，對(duì)兩者都有影響，也加大了保護(hù)成本。

（2）棲息地受開發(fā)建設(shè)影響，數(shù)量不足，質(zhì)量變差，安全風(fēng)險(xiǎn)多，恢復(fù)的任務(wù)比較大。

7、第十條，整體刪除。理由：

（1）棲息地保護(hù)是生命共同體的保護(hù)，以地理區(qū)域?yàn)槠瘘c(diǎn)，以管控減免有威脅的人類活動(dòng)為途徑，最能體現(xiàn)保護(hù)的原真性、系統(tǒng)性、整體性要求，沒有必要區(qū)分不同的動(dòng)物。

（2）棲息地保護(hù)效力，像陽光照耀大地、雨露滋潤萬物一樣，區(qū)域生物多樣性整體受益，沒有與某種野生動(dòng)物的特別對(duì)應(yīng)關(guān)系，也無法排除某個(gè)物種免于保護(hù)或令其回避保護(hù)。

（3）不同種類野生動(dòng)物匯聚一方，協(xié)同進(jìn)化、互惠共生，各有其功能和價(jià)值而各具唯一性，沒有輕重貴賤之分。有的只是瀕危與否的差別，但無論多么瀕危的物種，也只能在區(qū)域生態(tài)整體向好中向好，不僅自然環(huán)境要好，各種動(dòng)物要好，植物、微生物都得好才行。

（4）體現(xiàn)野生動(dòng)物物種權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)平等原則的需要，有利于從客觀實(shí)際上升到理論和法理上，實(shí)現(xiàn)所有野生動(dòng)物在棲息地方向上的全面、平等、普遍化保護(hù)。

（5）棲息地保護(hù)方向取消野生動(dòng)物分類分級(jí)保護(hù)制度和“重點(diǎn)”“三有”等物種名錄，基于傳統(tǒng)不會(huì)改變深具文化影響力物種的社會(huì)地位，瀕危物種則通過管控利用增強(qiáng)保護(hù)。

8、增加規(guī)定：對(duì)重點(diǎn)棲息地名錄和自然保護(hù)地之外的棲息地，特別是棲息地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利用難以截然分開而同體展開的河流生態(tài)系統(tǒng)，人工生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)交錯(cuò)區(qū)的地海拔區(qū)域和農(nóng)田、村落、工礦周邊、城市郊野等，應(yīng)當(dāng)視野生動(dòng)物分布、遷移、游蕩、采食、棲息等情況，盡可能采取減輕經(jīng)濟(jì)活動(dòng)壓力、保持自然半自然狀態(tài)、不改變有利于野生動(dòng)物的土地用途和耕作制度等可行措施，予以保護(hù)。

鼓勵(lì)對(duì)野生動(dòng)物傳統(tǒng)和現(xiàn)狀棲息地有較大影響的生產(chǎn)企業(yè)、公共設(shè)施運(yùn)營單位和土地使用權(quán)人，主動(dòng)改善野生動(dòng)物棲息環(huán)境或?yàn)槠潋v退生存空間，國家給予表彰和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

9、增加規(guī)定：評(píng)估既有攔河壩體工程、河流湖泊岸邊工程、引水干渠、濕地圍墾工程、交通設(shè)施、圍欄設(shè)施、風(fēng)光電設(shè)施等，對(duì)棲息地功能和野生動(dòng)物遷移的實(shí)際影響，盡可能從提升棲息地可利用性、適應(yīng)野生動(dòng)物遷移習(xí)性上予以優(yōu)化處理，或采取其他補(bǔ)救措施。不能優(yōu)化處理和補(bǔ)救的，通過在同一生態(tài)系統(tǒng)、同類生態(tài)區(qū)域減少新上同類項(xiàng)目予以救濟(jì)。

10、增加規(guī)定：禁止以保護(hù)為目的，自棲息地抓捕野生動(dòng)物進(jìn)行人工馴養(yǎng)繁育。理由：

（1）不比野生動(dòng)物利用，只需野生變家養(yǎng)就可以了，以保護(hù)為目的人工馴養(yǎng)繁育野生動(dòng)物，走的是一條野生變家養(yǎng)、家養(yǎng)變野生“家野互變”曲折路線，嚴(yán)重違背其習(xí)性和意愿，是鳳凰涅槃般的痛苦過程，許多野生動(dòng)物經(jīng)不起這個(gè)折騰，加重了人與野生動(dòng)物的沖突。

（2）既保護(hù)棲息地，又進(jìn)行人工馴養(yǎng)繁育，表現(xiàn)對(duì)棲息地保護(hù)的不信任、不抱希望甚至是否定，極易在重人工輕、野生氛圍中本末倒置，弱化棲息地保護(hù)和野生種群地位。

（3）抓捕野生動(dòng)物活體，是對(duì)當(dāng)事野生動(dòng)物的定向脅迫，以死抗?fàn)幷弑姡瑫r(shí)對(duì)野生種群、所在生態(tài)系統(tǒng)和其他野生動(dòng)物構(gòu)成保護(hù)性干擾，有違保護(hù)初心。

（4）保護(hù)野生動(dòng)物，凡擁有野生種群者，哪怕現(xiàn)狀數(shù)量少，只要停止捕捉、獵殺，積極保護(hù)棲息地改善其生存環(huán)境，都會(huì)以自然模式競相發(fā)展，恢復(fù)有生存力的種群。

11、第十二條，增加規(guī)定：定期評(píng)估野生動(dòng)物分布、棲息地名錄情況和自然保護(hù)地的保護(hù)性和保護(hù)力，防止出現(xiàn)保護(hù)空缺和漏掉最需要保護(hù)的地理空間，不斷增強(qiáng)保護(hù)的有效性。

12、第十二條，析出“禁止或者限制在自然保護(hù)地內(nèi)引入外來物種”的規(guī)定，單列一條，拓展為禁止向棲息地釋放、丟棄外來物種和沒有野外生存能力的人工繁育動(dòng)物、寵物動(dòng)物等。棲息地已有入侵物種，應(yīng)采取措施控制種群數(shù)量低水平發(fā)展，不構(gòu)成明顯危害。

13、第十三條，第一款增加規(guī)定：應(yīng)當(dāng)執(zhí)行主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線和資源利用上限等制度，避開重要棲息地。

14、第十四條，“應(yīng)當(dāng)監(jiān)視、監(jiān)測環(huán)境對(duì)野生動(dòng)物的影響”，修改為應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性重點(diǎn)監(jiān)視、監(jiān)測相關(guān)資源利用、生產(chǎn)運(yùn)營、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和有明顯生境阻隔效應(yīng)的構(gòu)筑物、建筑物，對(duì)棲息地生境適用性和野生動(dòng)物的影響。

15、第十五條，合并一、二款，修改為野生動(dòng)物受環(huán)境污染事故、投毒中毒威脅，或跌落、陷入、受阻、碰撞、掛網(wǎng)人工設(shè)施，不能脫身或輕微受傷，或偶然進(jìn)入人居區(qū)域、捕食家養(yǎng)動(dòng)物被控制時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)采取應(yīng)急救助措施，使受困野生動(dòng)物及時(shí)獲得自由。并協(xié)調(diào)有關(guān)方面加強(qiáng)相關(guān)工作，改進(jìn)易發(fā)事故人工設(shè)施等，提升棲息地的安全性。理由：

（1）自然環(huán)境中，野生動(dòng)物對(duì)自然災(zāi)害有較強(qiáng)的感知和應(yīng)變能力，沒必要特別規(guī)定。

（2）救護(hù)野生動(dòng)物是雙刃劍，應(yīng)高度克制、嚴(yán)格管理，立法規(guī)定救護(hù)能力建設(shè)，有可能引發(fā)過度救護(hù)、不當(dāng)救護(hù)，于保護(hù)無益。

（3）收容野生動(dòng)物，按詞義理解可能主要針對(duì)即將自然淘汰的病、老、傷、殘、弱等野生動(dòng)物個(gè)體，并不符合野生種群新陳代謝自然規(guī)律，除了體現(xiàn)人文關(guān)懷外一般回不到野生種群，也就沒有實(shí)際保護(hù)意義，且成本較大，不宜立法強(qiáng)化這方面能力建設(shè)。

16、第十八條，在種群調(diào)控前增加盡可能健全食物鏈、促進(jìn)區(qū)域生態(tài)平衡和積極預(yù)防野生動(dòng)物危害的規(guī)定；

建設(shè)隔離防護(hù)設(shè)施，疏遠(yuǎn)了人和野生動(dòng)物的關(guān)系，特別是有可能發(fā)展成對(duì)野生動(dòng)物的圈養(yǎng)式隔離，不宜立法提倡。可以取而代之從普及防范兇猛野生動(dòng)物知識(shí)，主動(dòng)避繞其出沒區(qū)域，引導(dǎo)向外擴(kuò)散降低本地密度，必要時(shí)搬遷居民或進(jìn)行種群調(diào)控等方面做出規(guī)定。

三、野生動(dòng)物利用管理部分

17、第三章，章名“野生動(dòng)物管理”，修改為“野生動(dòng)物利用活動(dòng)管理”。理由：

（1）野生動(dòng)物是自然物產(chǎn)，有資源屬性，依據(jù)需要和可能利用野生動(dòng)物，既是歷史，也是現(xiàn)實(shí)，本身沒有問題。當(dāng)然為了保護(hù)，應(yīng)該資源少的少利用，高度瀕危的不利用。

（2）有效管理利用活動(dòng)，是野生動(dòng)物保護(hù)中與棲息地保護(hù)同等重要的一個(gè)工作方向，本章各條也聚焦于利用活動(dòng)管理，章名和內(nèi)容應(yīng)該名實(shí)相符。

（3）“野生動(dòng)物管理”的寫法，極易產(chǎn)生歧義，有可能把管理利用活動(dòng)變成對(duì)野生動(dòng)物的管理，如限制其活動(dòng)范圍和自由、以保護(hù)為名使野生動(dòng)物脫離現(xiàn)狀分布區(qū)或從野生種群析出野生動(dòng)物等，既違背立法原意，也無益于野生動(dòng)物。

18、增加規(guī)定：應(yīng)當(dāng)本著綠色發(fā)展、確保種群可持續(xù)生存潛力、不破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡的精神，在符合相關(guān)法律、決定前提下，依據(jù)反映資源狀況的物種瀕危等級(jí)和利用習(xí)慣、實(shí)際需要、文化傳統(tǒng)、生態(tài)倫理等，編制野生動(dòng)物資源商業(yè)化利用目錄，明確可利用野生動(dòng)物種類、用途、限額和許可等管理措施。

瀕危物種名錄、商業(yè)化利用目錄、許可管理辦法等，由國務(wù)院批準(zhǔn)公布。

19、調(diào)整相關(guān)條文前后次序，可先相對(duì)集中寫維持合法利用和市場秩序方面的條文，再相對(duì)集中寫禁止事項(xiàng)和打擊非法利用方面的條文。

20、人工馴養(yǎng)繁育野生動(dòng)物方面

（1）增加規(guī)定：自野生種群獲取種源進(jìn)行人工馴養(yǎng)繁育的，僅限于利用目的。

（2）補(bǔ)充完善相關(guān)規(guī)定，包括提高人工馴養(yǎng)準(zhǔn)入門檻和自野生種源獲取種源的審批層級(jí)，嚴(yán)格控制人工馴養(yǎng)野生動(dòng)物的種類、獲取種源的次數(shù)和數(shù)量，并監(jiān)管馴養(yǎng)場所，評(píng)估馴養(yǎng)前景等。理由：

不同于沒有神經(jīng)和思維，可以自我合成營養(yǎng)物質(zhì)，行固著生活的野生植物，野生動(dòng)物有神經(jīng)和思維，可以自主活動(dòng)，但又不能自養(yǎng)，必須通過植食、捕食獲取營養(yǎng)物質(zhì)，競爭性強(qiáng)，活動(dòng)范圍和野性比較大，且性格剛烈堅(jiān)持而不容易改變。以致人類成功馴化的野生植物很多，馴化成功的野生動(dòng)物卻很少，歷史經(jīng)驗(yàn)值得重視。從生態(tài)文明建設(shè)、人與自然和諧關(guān)系、野生動(dòng)物福利和營造良好保護(hù)氛圍出發(fā)，人工馴養(yǎng)野生動(dòng)物也應(yīng)該小心謹(jǐn)慎、循序漸進(jìn)。

21、第四十一條，和刑法、生物安全法保持一致，以“釋放或者丟棄”代替“放生”。

增加規(guī)定：個(gè)人、單位和有關(guān)組織事前應(yīng)慎重決定是否飼養(yǎng)、持有外來物種、寵物動(dòng)物和人工馴養(yǎng)繁育野生動(dòng)物，確需棄養(yǎng)、釋放的，交由當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物保護(hù)部門依法處理，或在其指導(dǎo)下依相關(guān)規(guī)定釋放。禁止自交易市場采購恐怖動(dòng)物用于野外釋放。

增加規(guī)定：反盜獵起獲和海關(guān)查扣的活體野生動(dòng)物，交由當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物保護(hù)部門依法處理，本土物種至來源地或相鄰適合生存的自然區(qū)域釋放，外來物種依規(guī)定處理。

22、第四十三條，前移到第二章。