人與天諧：我國開啟國家公園時代

導(dǎo)讀

國家主席習(xí)近平在出席《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會并發(fā)表主旨講話時宣布：中國正加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。這是中國推進自然生態(tài)保護、建設(shè)美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。

清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳表示，生物多樣性包含三個層面——基因、物種和生態(tài)系統(tǒng)。國家公園是對生態(tài)系統(tǒng)的保護，而不是對單一物種的保護；但生態(tài)系統(tǒng)保護好了，野生珍稀瀕危物種也會得到保護?！皣夜珗@”提出的背后，是瀕危物種保護理念的新拓展。在專家看來，第一批國家公園的發(fā)布具有里程碑的意義，但并不是終點。

01

首批五大國家公園正式設(shè)立

2021年10月12日，在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，我國首批五個國家公園名單公布，包括三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園。第一批國家公園涉及青海、西藏、四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江、海南、福建、江西等10個省區(qū)，均處于我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的關(guān)鍵區(qū)域，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

與一般意義上單純供游覽休閑的公園不同，國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能，是實現(xiàn)對重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

國家公園所在地的居民，也可以從國家公園的生態(tài)效益中獲益，逐步走出可持續(xù)發(fā)展之路。

作為全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開放區(qū)域，國家公園并不是單一的公園主體，每一個公園都包括了眾多子風(fēng)景區(qū)或自然保護區(qū)域。例如，武夷山國家公園位于福建省北部，規(guī)劃總面積1001.41平方公里，整合了福建武夷山國家級自然保護區(qū)、武夷山國家級風(fēng)景名勝區(qū)和九曲溪上游保護地帶。

三江源國家公園覆蓋范圍包括青海可可西里國家級自然保護區(qū)，以及三江源國家級自然保護區(qū)的扎陵湖、鄂陵湖、星星海等地，園區(qū)總面積12.31萬平方公里。

東北虎豹國家公園橫跨黑吉兩省，規(guī)劃面積14065平方公里，森林覆蓋率97.74%；海南熱帶雨林國家公園則涵蓋并連通了尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山、鸚哥嶺、五指山、毛瑞等森林公園及國有林場。

大熊貓國家公園跨四川、陜西和甘肅三省，保護面積2.2萬平方公里，是野生大熊貓集中分布區(qū)和主要繁衍棲息地，保護了全國70%以上的野生大熊貓。陜西負責(zé)的秦嶺片區(qū)建設(shè)面積4386平方公里，涉及西安、寶雞、漢中、安康4市8縣的19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及皇冠山、佛坪、長青等12個自然保護區(qū)，分布有大熊貓298只，囊括了全省80%以上的野生大熊貓和70%以上的大熊貓棲息地。第四次大熊貓調(diào)查顯示，陜西野外大熊貓種群數(shù)量增幅26.4%，為全國最高，種群密度也位居全國之首。

五個首批國家公園中，不乏運營多年、發(fā)展相對成熟的旅游勝地。以武夷山為例，武夷山市文體旅游局數(shù)據(jù)顯示，疫情前即2019年，武夷山市旅游總收入354.66億元，同比增長15.08%，旅游接待總?cè)藬?shù)1669.94萬人次，同比增長10.25%。

國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)顯示，自2015年12月批準同意三江源開展國家公園體制試點以來，全國共有10處國家公園進行體制試點。這次設(shè)立的五家國家公園均經(jīng)過長期試點、評估，確定符合國家公園設(shè)立標準的區(qū)域后，再正式設(shè)立。

02

保護瀕危物種：國家公園成為新的開始

與一般意義上單純供游覽休閑的公園不同，國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。而第一批國家公園，一個共同點是都具有典型的生態(tài)功能代表性。以大熊貓國家公園為例，其間地形復(fù)雜，氣候多變，生活著大約8000多種的動植物，是世界上著名的生物多樣性的地區(qū)，其中也包括1600多種珍稀動物，建設(shè)國家公園，除了守護著我們的一級國寶“圓滾滾”們，也是以大熊貓這樣的旗艦物種為“傘護種”，守護其所在片區(qū)的整個生態(tài)系統(tǒng)。

我國瀕危物種保護歷程，可追溯至40年前。

1973年3月3日，80個國家的代表在美國華盛頓特區(qū)的一次會議上，商定出《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約（CITES）》的文本，旨在通過對瀕危野生動植物種及其制品的國際貿(mào)易實施控制和管理，促進各國保護和合理利用瀕危野生動植物資源。中國于1981年1月加入《公約》，同年4月8日，《公約》對中國生效。次年，相關(guān)條款寫入了《憲法》中。

回顧我國的瀕危物種保護工作，通過開展瀕危物種保護進行綠色扶貧的質(zhì)蘭基金會秘書長張穎溢認為，它與我國1970至1980年代開始的改革與發(fā)展基本同步。

1984年前后，已經(jīng)在我國野外滅絕的麋鹿從英國重回故土。對外贈送或租借大熊貓、朱鹮、金絲猴，將國外圈養(yǎng)的麋鹿和野馬引回國內(nèi)等措施，直接推動了我國與發(fā)達國家野外調(diào)查、棲息地保護、繁育拯救等方面的合作。也正是在這個時期，我國建立起中國保護大熊貓研究中心，并在全國設(shè)置14個野生動物救助繁育中心和400多處珍稀植物種質(zhì)種源基地。

棲息于青海湖周邊地區(qū)的中華對角羚也面臨困境。上世紀初，中華對角羚曾廣泛分布于內(nèi)蒙古、青海、寧夏和甘肅等地區(qū)。隨著生態(tài)環(huán)境的惡化和人為因素，這一珍稀物種一度僅存200余只。今年4月，青海湖國家級自然保護管理局公布了2021年度的監(jiān)測結(jié)果，共監(jiān)測到中華對角羚2560余只，種群數(shù)量14年間增長約9倍。

青海省攝影家協(xié)會副主席葛玉修說，長期以來，牧民家養(yǎng)的羊與對角羚爭奪草場和水源，密布草原的網(wǎng)圍欄等設(shè)施也破壞著對角羚的生存空間。如今，網(wǎng)圍欄由過去的1.5米降至1.2米左右，這讓中華對角羚基本適應(yīng)。此外，青海已建立2個中華對角羚特護區(qū)、7個中華對角羚飲水池，解決對角羚冬季飲水問題。

北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)與自然保護學(xué)院教授雷光春表示，國家公園的建設(shè)考慮了動物對生態(tài)系統(tǒng)的需求，包括動物在不同階段對棲息地和遷徙通道的需求。

目前，野生動物面臨的最大問題是棲息地片段化，國家公園強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護，使棲息地片段化的問題得到有效破解。比如，大熊貓國家公園把很多大熊貓自然保護區(qū)整合在一起，很大程度上緩解了大熊貓種群交流限制的問題。

清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳表示，生物多樣性包含三個層面——基因、物種和生態(tài)系統(tǒng)。就國家公園本身來講，它實際上是對大尺度的生態(tài)系統(tǒng)的保護，而不是對單一物種的保護，不過生態(tài)系統(tǒng)保護好了，野生珍稀瀕危物種也會得到保護。

03

國家公園管理體制的探索

其實，早在6年前，我們就已啟動國家公園體制試點，且在2019年建成了三江源、大熊貓、東北虎豹、湖北神農(nóng)架、錢江源、南山、武夷山、長城、普達措和祁連山10處國家公園體制試點。

除了過度放牧之外，當時一些破壞森林資源、獵殺野生動物等情況也時有發(fā)生，讓寶貴的三江源傷痕累累。為了修復(fù)生態(tài)，各相關(guān)部門加大了打擊和管理力度，取得了一些效果。然而，問題并沒有得到根本解決，深層次的矛盾依然存在。在三江源地區(qū)，有多種類型的自然保護地，分別由原林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土等多個部門管理，被稱為“九龍治水”，這使得執(zhí)法監(jiān)管碎片化、管理效率低下。

而三江源地區(qū)的這種情況并不是孤立的，機構(gòu)重疊設(shè)置、多頭管理、權(quán)責(zé)不明等問題在其他一些地方也曾經(jīng)不同程度地存在。針對存在的問題，黨中央以長遠發(fā)展的眼光，提出建立國家公園體制，推進生態(tài)保護制度全面改革。2015年，國家公園體制試點工作正式啟動。

改革到底該怎么改？習(xí)近平總書記親自主持審定了《建立國家公園體制總體方案》、《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，構(gòu)建了我國國家公園制度體系的“四梁八柱”，推動國家公園在理論創(chuàng)新、體制改革、生態(tài)保護、和諧共生等方面取得重大突破。包括三江源在內(nèi)的各個試點，在中央政策的引領(lǐng)下，大力改革探索，整合行政資源，實現(xiàn)了由中央政府直接管理或委托省級政府管理，極大提高了監(jiān)管效率，生態(tài)修復(fù)工作取得明顯成效。

隨著人類活動范圍不斷擴大，動物生存空間越來越碎片化。這導(dǎo)致了種群之間彼此孤立，極大影響了動物尤其是一些珍稀野生動物的繁育。2015年發(fā)布的第四次全國大熊貓調(diào)查結(jié)果顯示，我國野生大熊貓共1864只，盡管數(shù)量比之前有所增加，但是被分割為33個局域種群，其中18個種群，數(shù)量少于10只，具有很高的滅絕風(fēng)險。野生東北虎、東北豹的情況也同樣不容樂觀。要讓珍稀野生動物能夠得到最好的保護，就需要整合各地資源，打破省域界限，給予它們廣闊的天地。

在中央的統(tǒng)一部署下，近幾年各地有效聯(lián)動，共同整合了數(shù)十個各級各類自然保護地，跨吉林、黑龍江兩省的東北虎豹國家公園和地跨四川、陜西、甘肅三省的大熊貓國家公園相繼建立。省域不再是動物生存活動的邊界，動物可以更自由地交流繁衍，這讓東北虎豹等珍稀野生動物的數(shù)量都有了增加。

國家林草局規(guī)劃院副院長、國家公園研究院院長唐小平介紹，我國的國家公園由國家主導(dǎo)批準設(shè)立與管理，以保護“大尺度”的海域或陸域、具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為目的。國家公園管理層級較自然保護區(qū)更高，其自然資產(chǎn)所有權(quán)歸國家所有，而保護區(qū)是歸省市縣不同級別政府管理。在保護對象上，國家公園對自然生態(tài)系統(tǒng)作“完整性”的保護，而自然保護區(qū)的側(cè)重點在于保護生物多樣性。

據(jù)唐小平介紹，2017年國務(wù)院印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》中提到了國家公園的三大理念，為標準提供了重要參照。第一個理念是“生態(tài)保護第一”，即要始終突出對生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的嚴格保護。第二個理念是“國家代表性”。第三個理念是“全民公益性”，國家公園要為公眾提供親近、體驗、了解自然的機會，激發(fā)大家保護自然的意識和民族自豪感。

值得強調(diào)的是，中國的國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理。因此，在國家公園試點階段的2018年，明確組建的國家林業(yè)和草原局就加掛國家公園管理局的牌子，統(tǒng)一管理國家公園等各類自然保護地，標志著自然保護地領(lǐng)域多頭管理的問題得到解決，這是一項非常重要的改革進程。

04

國家公園不同于傳統(tǒng)意義的公園

中國的國家公園，能像美國的黃石國家公園、加拿大的班夫國家公園那樣，讓普通游客方便地進入嗎？

國家公園建立的初衷是保護環(huán)境、維持生態(tài)。這一點與將吸引游客為第一要務(wù)的景區(qū)型公園，有著本質(zhì)區(qū)別。保護與維持，必然通過有條件地限制甚至設(shè)立禁區(qū)，這也是國家公園史上的慣例。

作為世界上第一個國家公園，黃石國家公園的建立源自西部大開發(fā)對荒原植被、野生動物和印第安文明所造成的影響表達憂慮。從那時開始，“保護自然、維持生態(tài)”成了隨后世界上陸續(xù)建立的200多個國家公園的根本宗旨。三江源國家公園亦是如此：維護世界第三極生態(tài)的多樣性、守衛(wèi)人類水資源安全是其建立的最初目的。

專家表示，國家公園不是旅游景區(qū)，但應(yīng)該發(fā)展國家公園旅游。他說，從資源角度看，國家公園和旅游景區(qū)有類似之處——我國以自然資源為主體資源的5A級旅游景區(qū)中，超過80%的景區(qū)屬于自然保護地，其中相當數(shù)量的資源價值能達到國家公園的要求。但二者又有本質(zhì)的不同。從管理體制上看，國家公園是全民公益事業(yè)，實行特許經(jīng)營，其發(fā)展要求是保護生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，游客量以環(huán)境承載力為前提；旅游景區(qū)則是市場經(jīng)濟體制以旅游產(chǎn)業(yè)為主的區(qū)域整體開發(fā)，求新求變、利潤至上，對交通可達性、住宿餐飲舒適度等要求較高。

基于此，國家公園的游憩和旅游景區(qū)注定不可同日而語。蘇楊說，國家公園開放旅游，是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源可持續(xù)利用的一種方式，需要更多地發(fā)展生態(tài)旅游。但國家公園的旅游必須實現(xiàn)保護和發(fā)展的平衡，需要避免大客流對生態(tài)環(huán)境的沖擊，因此采取特許經(jīng)營模式，而非一般景區(qū)實行的“門票制”。至于游客支付的價格，視參與的不同游線和行 程而定。

以三江源國家公園為例，該公園今年依法依規(guī)開放2000個黃河源園區(qū)入園名額，并由三江源國家公園特許經(jīng)營企業(yè)發(fā)起。在這一被命名為“黃河探源”5天生態(tài)體驗共建團中，每一位訪客必須通過國家公園訪客測試、行前教育、高反過渡等層層知識和體能考驗，并簽署《三江源國家公園黃河源園區(qū)生態(tài)體驗訪客行為規(guī)范》。

行程中，生態(tài)體驗共建團由從事國家公園研究和管理工作的特邀專家、自然科學(xué)家團隊作為隨團領(lǐng)隊做全程解說。訪客們可以在此感受“世界第三極”和“中華水塔”的生物多樣性、領(lǐng)略藏族牧民與高原和諧共生的“人和自然生命共同體”，國家公園大保護的生態(tài)理念也在整個行程中貫穿始末。

在大多數(shù)國家，國家公園不但是最重要的自然保護地，而且還被用作最重要的公益性國民游憩地。中國《建立國家公園體制總體方案》也明確，國家公園可以在保護生態(tài)的前提下開展自然觀光、旅游。行業(yè)專家由此認為，國家公園旅游應(yīng)該是一種體現(xiàn)“大綜合、大學(xué)科、大投入”的大旅游，科普教育、愛國主義教育將是其重要意義的一部分。

唐小平也表示，國家公園在生態(tài)保護以外，還發(fā)揮著提供自然環(huán)境教育的功能，且因其具有公共服務(wù)性的屬性，進入的成本也可能是比較低的。但考慮到人流量對生態(tài)的不利影響，國家公園旅游將不會采取大眾觀光、收取門票的傳統(tǒng)模式，而是或?qū)⒉扇☆A(yù)約制，減少人員流動，在不逾越其生態(tài)承載力的基礎(chǔ)上開展各種教育活動。

05

中國國家公園的最大亮點是人與天諧

作為國內(nèi)最早開展國家公園研究和實踐的學(xué)者之一、清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳感到十分欣慰。基于30多年對國家公園和自然保護地的研究，楊銳認為，國家公園是國家、人民、民族和人類命運共同體利益的最大公約數(shù)。

他進一步解釋，就國家治理而言，國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，在維護國家生態(tài)安全中發(fā)揮著主導(dǎo)作用；對人民而言，國家公園是中國最美麗的國土，是人民向往的美好生活需求的重要組成；對中華民族而言，國家公園是世代傳承的寶貴財富，是中華民族偉大復(fù)興中國夢的華彩樂章；就人類命運共同體而言，國家公園將在保護地球生物和文化多樣性、推進全球生態(tài)治理、緩解氣候變化危機等方面發(fā)揮重要作用。

在楊銳看來，人與天諧是中國國家公園的最大亮點。他說，中國傳統(tǒng)文化里就有“天人合一”的生態(tài)智慧和哲學(xué)基礎(chǔ)。中國是世界上人口最多的國家，中國國家公園邊界內(nèi)外的人口密度也是世界上最高的，必須要統(tǒng)籌生態(tài)保護和社區(qū)生計，形成在堅持生態(tài)保護第一的前提下，尋求人與天諧、生態(tài)保護與社區(qū)生計良性互動的治理模式。

“所以人與天諧也是中國國家公園建設(shè)的現(xiàn)實需求，也是完全有能力實現(xiàn)的根本目標?！睏钿J認為，人與天諧是對國家公園內(nèi)自然和人關(guān)系的規(guī)定，包括3個層面的內(nèi)涵：第一，自然與人的關(guān)系是國家公園治理的根本關(guān)系，自然是優(yōu)先于人的客觀存在。第二，在生態(tài)保護第一、最嚴格的保護前提下，國家公園應(yīng)統(tǒng)籌原住民社區(qū)生計和作為國民福利的自然體驗。第三，人要主動尊重自然，順應(yīng)自然，最終達到管子所說的人與天調(diào)，然后天地之美生。

我國國土面積遼闊，有著豐富的自然地理環(huán)境資源。楊銳認為，這是我國設(shè)立大尺度、大面積的國家公園的先決條件。他介紹，我國第一批設(shè)立的5個國家公園平均面積為4.6萬平方公里，是美國國家公園平均面積的約14倍，未來中國國家公園預(yù)計占國土面積的10%，也遠遠超出了美國2.3%和世界平均3.42%的水平。

“難”是中國國家公園建設(shè)的另一個特點。楊銳認為，“難”主要體現(xiàn)在，發(fā)展與保護、城市化與保護地擴展等結(jié)構(gòu)性矛盾和土地權(quán)屬、社區(qū)生計等限制性條件相疊加，導(dǎo)致我國國家公園的建設(shè)難度在國際上也是獨一無二、沒有先例可循的。

國家公園在世界上已經(jīng)有100多年的歷史。楊銳認為，雖然中國提出建立國家公園體制較晚，面臨一些困難，但也有很多后發(fā)優(yōu)勢。楊銳介紹，中國是世界上第一個也是目前唯一一個將生態(tài)文明作為國家戰(zhàn)略系統(tǒng)部署和落實的國家，這意味著生態(tài)文明理念將貫穿國家公園建設(shè)的各個方面、各個環(huán)節(jié)。同時，中國也是信息化技術(shù)發(fā)展最快的國家之一，正在不斷推進綜合治理和系統(tǒng)修復(fù)現(xiàn)代化建設(shè)。

“以此為背景，中國國家公園體制建設(shè)在起步階段就站在建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度，吸收借鑒世界上其他國家100多年國家公園建設(shè)的經(jīng)驗，運用生態(tài)學(xué)和信息技術(shù)的最新成果，中國完全有能力建立科學(xué)適用又立足長遠的中國特色國家公園體系和體制?！睏钿J對此抱有信心。

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